戴長城委員： 

您提出的《關于關注土地荒蕪現象促進農業可持續發展的建議 》已收悉。感謝您對我市“三農”工作的關心和支持，經會商市國土局，現就建議提出的有關問題答復如下： 

如您所說，伴隨城鎮化、工業化的快速推進，各地耕地面積持續減少，全國現有耕地面積18.28億畝，直逼溫總理提出18億畝“保命底線”；另一方面是農村又不同程度的存在土地拋荒現象并呈逐年增加趨勢，一定程度上嚴重影響農業可持續發展。據調查顯示，造成農村耕地拋荒的主要原因有以下幾個方面： 

　一是農業生產比較效益低。調查表明，全市主要農作物有水稻、玉米、油菜、蔬菜、茶、中藥材等，各種主要農作物每畝平均純收入在100-950元之間，玉米、油菜等低質低效糧油作物甚至出現虧空現象，經濟作物在500-2000之間，普遍存在農業經營性收入不高，占農村居民可支配收入的30%左右；據資料統計，全市外出務工者，人均收入在12000元左右，務工收入占農村居民可支配收入70%左右，收入懸殊太大，農民必然選擇外出打工。二是農業生產風險比較高。農業是高風險行業，農業風險主要有自然災害風險、病蟲害風險、疫病風險、市場風險。其中自然災害包括水災、旱災、風災、冰雹、鳥災和野豬等野生動物危害，病蟲災害主要包括鉆心蟲、稻飛虱危害等。自然災害風險的危害，用俗話“水災全無，旱災一半”來概括是很恰當的，意思是遇水災顆粒無收，遇旱災收成減半。如今年在全省層面開展“泉涌”行動以來，全省大力發展“短、平、快”家禽及蔬菜項目，年初即遭遇疫情風險影響，畜禽市場休市近20天，給養殖戶帶來較大損失；6月中旬洪澇災害導致數萬棒食用菌顆粒無收，7月后旱災導致大面積玉米、中藥材受災嚴重，花菜“爛市”等現象時有發生，農業生產靠天吃飯的局面沒有得以根本改變。三是處罰拋荒規定不易操作。《中華人民共和國土地管理法》第三十七條規定：“ 禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地?！钡@個規定沒有明確如何具體操作，全市乃至全省省有關部門也未根據該法制定相應的具體操作辦法，以及未規定由哪個部門來落實拋荒處罰、處罰標準等問題。四是山地農業規模經營不易實現。經計算，如果分散經營，種植水稻一畝只能是微利，當種植約40畝水稻，全年人均純收入才能達到外出務工水平。但由于全市耕地零碎，且多為山地，規模較大壩子極少，無法實行機械化操作，耕地難以規模經營和集約化經營，傳統的一家一戶分散生產和決策經營模式就成了農業生產的自然選擇，而分散經營導致農業生產利潤率低，以致于出現耕地拋荒現象也就不可避免。五是糧食補貼計算方式不科學。當前全省“農業支持保護補貼依據”為農村改革時期認定的種植農戶計稅面積為依據，而不是按實際種植面積補助，這樣就出現非計稅面積的耕地，即使種植了糧食也得不到糧食補貼；而計稅面積的耕地，即使拋荒也能享受糧食直補和綜合補貼，還可不按規定受到相應的處罰。 

針對農村耕地荒蕪嚴重制約農業可持續發展問題，我們將借鑒發達國家一系列完整的成功的做法，根據目前的實際情況，重點從以下幾個方面關注耕地荒蕪支持農業可持續發展：  

（一）加大反哺農業扶持力度，增加農業投入。工業反哺農業力度要加大，起碼要在財政增長指數的10%以上，才能體現出一定的扶持力度，增加的財力應主要投入到加大測土配方施肥工程和土壤質量提升，做到因地制宜，提高耕地使用率。 

（二）持續加快土地整治步伐，鋪平農業規模經營道路。當前全市通過1346個補充耕地項目的實施，基本實現了耕地集中連片和基礎設施配套齊全，改善了項目區老百姓生產生活條件,穩步提高了耕地質量，同時為農民流轉土地，改變傳統的生產方式提供了方便，推動了農業產業結構調整，接下來將協調國土部門加大資金投入，一如既往推進土地整治步伐，將小塊土地變成大塊土地，以利于機械化耕作和規模經營，為農業規?；洜I奠定堅實基礎。 

（三）實行農村土地流轉，推進農業規模經營。土地作為重要的生產要素，要在市場資源配置中發揮作用，在土地平整的基礎上，加快土地確權頒證步伐的基礎上，積極引導和推進農村土地流轉，農業生產由大戶經營，實行農業適度規模經營和集約化經營，以最小化成本實現最大化的產出。 

（四）改變糧食補貼方式，保證種糧農民利益。積極推動“農業支持保護補貼”改變按農業計稅面積為依據，而為實際種糧農民為依據。 

（五）實行組織合作化，提高農民參與市場競爭力。政府應鼓勵和引導農民成立農民專業合作社，采取財政支持、稅收優惠和科技、人才的扶持以及產業政策引導等措施，促進農民專業合作社的發展，社會各方面力量為農民專業合作社提供服務，使農民合作社帶領千家萬戶闖市場，把產供銷、抵押貸串聯起來，一條龍服務，降低風險，提高效益。農村金融部門要發揮引導作用，充分利用信貸幫扶手段，支持農民合作社在建設社會主義新農村中充當主力軍作用。 

（六）持續擴大農業政策性保險，增強農業生產抗災能力。借鑒發達國家經驗，一是開展常規作物強制保險的基礎上，引導特色作物開展試點保險，在一定地區實施農業保險時，把農戶貸款、技術幫助與投保掛鉤；二是對給予參加農業保險的農戶以保費補貼和對保險公司的農險業務費用補貼。 

（七）制定可操作性法規，處罰拋荒行為。呼吁省直有關部門根據《中華人民共和國土地管理法》對農村耕地拋荒制定相應的具體處罰規定，規定相關部門負責管理拋荒問題，規定對拋荒的具體處罰標準和具體操作程序。對政府和個人拋荒都要按規定予以處罰。 

總之，感謝您對“三農”工作的關心關注，同時，懇請您一如既往地關心和支持“三農”工作，多提寶貴意見。